Wohnungsbau 
Von der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg lernen
Der Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg nahm in Frankfurt am Main schnell Fahrt auf. Die stark zerstörte Paulskirche – ein Wahrzeichen der deutschen Demokratie – wurde schon am 18. Mai 1948 wiedereröffnet. Es war ein Kraftakt. Ein solcher war landesweit notwendig, vor allem für den Bau von Wohnungen. Mancher sprach damals von Deutschland als dem Vaterland der Obdachlosen. Millionen lebten auf wenigen Quadratmetern. Oft in Behelfsquartieren. Gartenlauben. Wellblechhütten. Im Wahlkampf zum ersten Bundestag sprach der spätere Kanzler Konrad Adenauer über die Nöte der Menschen nach dem Krieg. „Denn der Mensch, seine Freiheit und seine Rechte ist nichts, wenn er mit seiner Familie noch weiterhin unter einer Wohnungsnot leiden müsste, die in ihren Ausmaßen die Grundfesten der Gemeinschaft zu erschüttern droht.“
Für die Bewältigung der Aufgabe brauchte es die gesamte Gesellschaft. Zum Sinnbild wurden die Trümmerfrauen, die den Schutt der zerstörten Gebäude teils mit ihren bloßen Händen wegschafften. Man habe nach dem Krieg in Westdeutschland in Spitzenzeiten jährlich 700.000 Wohnungen gebaut, sagt der Ökonom Matthias Günther vom Pestel-Institut in Hannover, das unter anderem zum Wohnungsmarkt forscht. 2022 waren es schätzungsweise 290.000, womit die Bundesregierung ihr Ziel von jährlich 400.000 neuen Wohnungen deutlich verfehlte. Lässt sich etwas aus dem rasanten Wohnungsbau nach dem Zweiten Weltkrieg lernen?
Mehr als 50 Prozent der Wohnungen gefördert
Sicherlich – beide Phasen sind nur bedingt vergleichbar. Die Not war damals sehr viel größer. Heute fehlt vor allem in den Metropolen bezahlbarer Wohnraum für Menschen mit geringerem Einkommen, nach dem Krieg fehlten dagegen massenhaft Wohnungen in großen Teilen des Landes, weil viel zerstört war: im Westen ungefähr 25 Prozent der Wohnungen, in den Ballungsräumen sogar 50 bis 80 Prozent. Im Osten etwas weniger. Anfang der 1950er-Jahre standen rechnerisch jedem Bürger im Schnitt nur 13 Quadratmeter Wohnfläche zur Verfügung, heute sind es 47 Quadratmeter.
Langfristig sah die damalige Bundesregierung die Bereitstellung von Wohnungen als eine Aufgabe an, die der Markt, also die private Wirtschaft regeln sollte. Aber kurz- und mittelfristig war nach Ansicht der Politik eine starke staatliche Unterstützung notwendig. Matthias Günther verweist auf das erste und zweite Wohnungsfördergesetz. Mehr als 50 Prozent der Wohnungen seien damals gefördert worden im Sinne des sozialen Wohnungsbaus. Das heißt: Der Staat sah es als seine Aufgabe an, für seine Bürger bezahlbaren Wohnraum zu schaffen, und förderte deswegen den Bau von Wohnungen, Fachleute sprechen von Objektförderung.
Länder holten private Investoren ins Boot
Die erste Bundesregierung gab das Ziel aus, bis 1956 zwei Millionen neue Wohnungen zu bauen. Sie meldete bereits 1953 Vollzug. Gebaut wurden Geschosswohnungen und Einfamilienhäuser. Mit dem zweiten Wohnungsbaugesetz von 1956 erklärte die bürgerliche Regierung außerdem die Bildung von Wohneigentum zum Ziel. „Das heißt, auch ganz viel Wohneigentum ist über den sozialen Wohnungsbau entstanden“, sagt Wohnungsforscher Matthias Günther. Es waren eben nicht nur Mietwohnungen.
In den 1980er-Jahren kam es dann zu einer wohnungspolitischen Zeitenwende in der Bundesrepublik, die bis heute nachwirkt. Statt auf den Bau öffentlich geförderter Wohnungen setzte der Bund vor allem auf eine finanzielle Förderung einkommensschwacher Bürger. Auslöser war die sogenannte Fehlbelegung von Sozialwohnungen. Viele Mieter hatten aufgrund eines zu hohen Einkommens eigentlich gar keinen Anspruch mehr auf die Wohnung. Zudem galt der Markt als gesättigt. 1986 überließ der Bund deswegen den sozialen Wohnungsbau Ländern und Kommunen, zog sich zurück. Die Länder holten wiederum öfter private Investoren ins Boot. Die Folge: Es entstanden weniger Wohnungen, die öffentlichen Eigentümern gehörten. Weil außerdem privat gebaute Sozialwohnungen nach 15 Jahren aus der Sozialbindung herausfallen, sank die Anzahl der Sozialwohnungen.
Wann kommt neue Wohngemeinnützigkeit?
Zudem bewirkte in den 1980er-Jahren der Skandal um die Neue Heimat, der gemeinnützigen Wohnungsbaugesellschaft der Gewerkschaften, eine gravierende Veränderung. Vorstandsmitglieder hatten sich an Mietern bereichert. 1986 kam es zur politischen Aufarbeitung, der Bundestag setzte einen Untersuchungsausschuss ein. „Die damalige schwarz-gelbe Regierung hat die Wohnungsgemeinnützigkeit in Deutschland abgeschafft“, sagt die SPD-Politikerin Cansel Kiziltepe. Das sei der eigentliche „Beschleuniger“ dafür gewesen, dass sich gemeinnützige Gesellschaften und der Staat zurückgezogen hätten. Dabei habe der parlamentarische Untersuchungsausschuss damals nicht die Abschaffung, sondern eine Reform der Wohnungsgemeinnützigkeit empfohlen. Sie bedeutet: Wohnungsunternehmen werden dauerhaft von einzelnen Steuern befreit, wenn sie gemeinnützig handelten, also preisgünstigen Wohnraum für Menschen mit geringen Einkommen vermieten.
Die aktuelle Ampel-Koalition will angesichts der Probleme auf dem Wohnungsmarkt dieses erfolgreiche Instrument der Nachkriegsjahrzehnte wiederbeleben. Prinzipiell ist auch die CDU dafür. Bis Mitte Juni wollte die Bundesregierung ihre Idee konkretisieren, bislang konnte sie sich allerdings nicht auf Eckpunkte zur Wohngemeinnützigkeit einigen.
Früher stand mehr Fläche zur Verfügung
Aber reichen die Bestrebungen überhaupt aus, um den Mangel an Wohnraum heute zu beheben? Daran bestehen Zweifel, denn manche Zustände, wie es sie nach dem Zweiten Weltkrieg gab, lassen sich kaum wieder herstellen, wie die Verfügbarkeit von Bauland. „Damals war ja noch wesentlich weniger dieser Republik besiedelte Fläche“, sagt der Geograf und Städteplaner Jürgen Aring, Vorstand des gemeinnützigen Bundesverbands für Wohnen und Stadtentwicklung: Es war „ganz selbstverständlich, dass man eine Stadt am Stadtrand weiterbauen konnte“.
Städte und Gemeinden entwarfen entsprechende Bebauungspläne und kauften die notwendigen Flächen. Weil das überall ging, war Boden verhältnismäßig preiswert. Der Bodenpreis an einem Objekt lag vielleicht bei zehn bis 20 Prozent, mittlerweile seien es bis zu 50 Prozent, „ein großer Unterschied“, sagt Aring. Zudem sei Bauen auf der grünen Wiese in Verruf geraten: „Fläche gilt als rares Gut.“
Aus gutem Grund: Im Nachkriegsdeutschland hatte sich niemand groß Gedanken gemacht, ob mit dem Bau von Wohnungen, Autobahnen oder sonstigen Projekten Natur zerstört und Flächen versiegelt werden. Das ist heute anders. Man denkt um. Ablesbar an der verbauten Fläche. Vor 20 Jahren wurden hierzulande rund 120 Hektar pro Tag verbraucht, jetzt noch 60 Hektar. Das politische Ziel liegt bei 30 Hektar pro Tag.
Standardisiertes Bauen wieder im Kommen
Kreativ waren die Verantwortlichen damals nicht nur bei der Wiedergewinnung von Baustoffen, sondern auch bei der seriellen Fertigung von Bauten. Aring verweist auf die Plattenbauweise in Ostdeutschland, „also sehr normierte Produkte, die sie etwas unterschiedlich zusammensetzen können, um dann Großwohnsiedlungen zu errichten mit vorgefertigten Teilen“. Heute spiele solches serielle Bauen noch bei Bürobauten eine Rolle, beim Wohnen sei es aus der Mode. Aber angesichts des aktuellen Wohnungsmangels gebe es eine Diskussion über mehr Standardisierung.
Eine weitere für den Wohnungsbau wichtige Frage ist: Welche Rolle sollen Staat und Markt spielen? Diese Frage hat die Gesellschaft in Deutschland zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet. In der Gründerzeit in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts spielte privates Kapital eine wesentliche Rolle, sagt Andrej Holm, Wohnungssoziologe an der Berliner Humboldt-Universität. In der Weimarer Republik habe der Staat dagegen auf eine starke eigene Rolle gesetzt. Menschen litten unter hohen Mieten, Grundstücksspekulation und einer zu geringen privaten Bautätigkeit. Der Staat griff ein. Zwangsräumungen wurden verboten, erste Mieterschutzregeln eingeführt. Vor allem aber hätten nun kommunale Träger und gemeinnützige Wohnungsbauunternehmen in großem Stil Wohnungen gebaut.
Einstieg des Staats bei Vonovia?
Auch in der späteren DDR finanzierte der Staat den Bau von Wohnungen komplett aus dem Staatshaushalt und teilte die Wohnungen zu. In Westdeutschland bezuschusste oder finanzierte der Staat ebenfalls einen großen Teil des Wohnungsbaus. In den 1990er-Jahren entdeckten Großinvestoren das Geschäft mit den Wohnungen in Deutschland. Weil sich viele Unternehmen und Städte damals von Wohnungsbeständen trennten, konnten sie auf Einkaufstour gehen. Der Dax-Konzern Vonovia ist heute mit rund 500.000 Wohnungen der größte private Vermieter in Deutschland. Viele dieser Wohnungen wurden in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg von gemeinnützigen Wohnungsgesellschaften gebaut. Das Pestel-Institut und Gewerkschaften wie die IG-Bau sprechen sich dafür aus, dass der Staat bei Vonovia einsteigt – auch wenn das politisch aktuell nicht breit diskutiert wird.
Aber der Staat garantiert jedem Menschen in Deutschland ein Dach über dem Kopf. Wenn er über keine eigenen Wohnungen verfügt, muss er Wohnraum auf dem Markt anmieten oder Mietzuschüsse leisten, etwa für Empfänger von Sozialleistungen. Das kann teuer werden. Das ließe sich lösen, wenn der Staat wieder mehr eigene Wohnungen hätte, sagt Matthias Günther. In der alten Bundesrepublik hätten von 15 Millionen Mieterhaushalten vier Millionen in einer Sozialwohnung gelebt. Heute sind es rund 1,1 Millionen Sozialwohnungen.
Können wir etwas aus den Erfahrungen nach dem Zweiten Weltkrieg lernen? Auf jeden Fall kann ein aktiver Staat eine wichtige Rolle bei dem Bau von Wohnungen spielen. Dafür braucht es aber einen breiten gesellschaftlichen Konsens, vor allem, was die Finanzierung preisgünstigen Wohnraums anbelangt. Hier gibt es Ideen, wie eine Abschöpfung von Bodengewinnen über eine Steuer. Aber es gibt auch eine neue Herausforderung: klimaangepasstes Wohnen. Dafür muss die ganze Stadt neu gedacht werden und für die Umsetzung ist ein neuer Kraftakt notwendig.
Dieser Artikel stammt aus der RHEINPFALZ am SONNTAG, der Wochenzeitung der RHEINPFALZ. Das aktualisierte E-Paper der RHEINPFALZ am SONNTAG lesen Sie sonntags ab 5 Uhr mit der RHEINPFALZ-App. Mehr dazu hier.“ (https://angebote.rheinpfalz.de/app/)