Wirtschaft Liberalisierung des Taximarkts: Kopfuber

Nach Post und Telekom sollen jetzt auch Taxis Konkurrenz bekommen. Aber wie kann Liberalisierung so gelingen, dass es am Ende mehr Gewinner als Verlierer gibt? Über den Balanceakt von Staat und Markt in der Wirtschaft.

Tausende Taxen rollten in den vergangenen Monaten in langen Kolonnen durch die Innenstädte von Berlin, Düsseldorf oder Frankfurt; stundenlang demonstrierten die Fahrer so gegen neue Dienste wie Uber. Die Branche stemmt sich gegen Pläne von Bundesverkehrsminister Andreas Scheuer (CSU), der die Marktbeschränkungen für neue Fahrdienste schon in diesem Jahr lockern will. Viele Taxifahrer sehen darin eine Bedrohung, denn bisher ist ihre Branche streng reguliert. Wie viele Taxen durch eine Stadt kreuzen, regeln in aller Regel die zuständigen Kommunen. Sie berechnen, wie viele Taxibetriebe sich vor Ort lohnen, und geben dann die entsprechende Anzahl an Konzessionen heraus.

Der Grund für diese strenge Vergaberegelung: Taxen zählen per Definition zum öffentlichen Nahverkehr und müssen viele Auflagen erfüllen. Sie müssen zum Beispiel jede Fahrt annehmen, egal wie kurz, und jederzeit verfügbar sein. Vereinfacht gesagt, schreibt der Staat ihnen also vor, auch wenig lohnende Dinge zu tun, und schützt sie im Gegenzug vor zu viel Wettbewerb. Eine Regel, die nun durch neue Konkurrenten wie Uber angetastet werde, erklärt Michael Hoog vom Taxiverband Nordrhein-Westfalen: „Es gibt Marktteilnehmer, die das deutsche System für verkrustet halten, und die meinen, es mit ihren amerikanischen, rein marktwirtschaftlichen Ideen aufzubrechen zu müssen.“

USA und Großbritannien waren Vorbild

Die Frage, wie der Taximarkt zu regulieren ist, beschäftigt derzeit zahlreiche Experten. Es ist eine weitere Facette der wiederkehrenden, grundsätzlichen Debatte darüber, wie viel Staat und wie viel Markt die Wirtschaft braucht. In den vergangenen Jahrzehnten ging diese Abwägung oft zugunsten des Marktes aus. In vielen Branchen bekamen private Unternehmen mehr Freiheiten – in der Telekommunikation, bei der Post, in der Luftfahrt, im Fernbusmarkt. Liberalisierung nennen Ökonomen diesen Prozess. Doch was hat das gebracht? Führt der Markt tatsächlich zu besseren Ergebnissen? Und was lässt sich davon für das Taxigewerbe lernen?

Um diese Fragen zu beantworten, hilft ein Blick zurück in die jüngere Wirtschaftsgeschichte. Erreicht hat der Trend zur Liberalisierung Deutschland in den 80er-Jahren. Damals wurden viele Infrastrukturaufgaben noch vom Staat ausgeführt. Für Post und Telekommunikation etwa gab es ein eigenes Bundesministerium, die Lufthansa war Staatskonzern. Nach und nach aber habe sich in der Gesellschaft die Erkenntnis durchgesetzt, dass solche staatlichen Monopolunternehmen mit der Zeit ineffizient würden, sagt Volkswirt Justus Haucap, der an der Universität Düsseldorf zu Wettbewerb forscht. „Das heißt, solche Unternehmen bieten nicht unbedingt Produkte und Dienstleistungen an, die Kunden haben wollen. Und sie bieten vieles zu teuer an, produzieren zu hohen Kosten.“ So kostete damals ein Ferngespräch schnell mehrere D-Mark; Fliegen war für viele gänzlich unerschwinglich.

„Liberalisierung Treiber für Innovationen“

Vor allem während der Regierungszeit von Helmut Kohl wuchs die Skepsis gegenüber den unternehmerischen Fähigkeiten des Staates. Die USA unter Ronald Reagan und Großbritannien unter Margaret Thatcher, wo Staatsunternehmen radikal privatisiert wurden, lieferten die Vorbilder. Unter anderem setzte Kohl eine sogenannte Deregulierungskommission ein, die zunächst das Bundesministerium für Post und Telekommunikation auflöste und in die Deutsche Post sowie die Deutsche Telekom überführte. Dann wurden diese Märkte für den Wettbewerb geöffnet – als Treiber für Effizienz und Innovationen, sagt der Präsident des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim, Achim Wambach, der als Chef der Monopolkommission die Bundesregierung berät: „Der Wettbewerb führt dazu, dass jeder Marktteilnehmer besser sein will als die Konkurrenz und dafür auch neue Produkte entwickelt.“ Dieser Vorteil zeige sich weniger im Tagesgeschäft als in der langfristigen Betrachtung. „Wenn wir heute sagen würden, wir hören auf mit dem Wettbewerb, dann würde die Welt morgen genauso aussehen. Aber in zehn Jahren sähe sie anders aus.“

Träge, staatliche Monopole durch den Wettbewerb zwischen hocheffizienten Privatunternehmen zu ersetzen – das also ist die Kernidee der Liberalisierung. Teils werden dazu Staatsunternehmen verkauft; teils auch nur Marktbeschränkungen gelockert, wie nun in der Taxibranche. Eine der ersten Branchen, in der das getestet wurde, war die Telekommunikation. Schon seit Ende der 80er-Jahre wurden dort die ersten Marktbeschränkungen gelockert, ab dem 1. Januar 1998 wurde die Branche dann gänzlich für Wettbewerber neben der Deutschen Telekom freigegeben.

Telekommunikation: Preise gesunken, Service gestiegen

Ein Schritt, gegen den sich der Monopolist mit allen Mitteln zur Wehr setzte. Bis zu 95 Mark forderte die Telekom damals als „Wechselgebühr“, wenn Kunden ihre Ferngespräche bei einem anderen Anbieter führen wollten. Offensichtlich ein Abschreckungsmanöver. Aber vergeblich. Die Vorteile des Wettbewerbs in der Branche seien heute offensichtlich, findet der Düsseldorfer Ökonom Justus Haucap. So könnten Verbraucher inzwischen aus einer Vielzahl von Tarifen wählen; die Preise seien gesunken, der Service gestiegen.

Für Haucap ist die Telekommunikation daher ein gelungenes Beispiel für die Liberalisierung eines Marktes. Genau wie die Luftfahrt. Dort wurden in den 90er-Jahren der Staatskonzern Lufthansa privatisiert, Preis- und Streckenvorgaben abgeschafft und die Bedingungen für den Marktzugang europaweit angeglichen. Seitdem überbieten sich Fluggesellschaften mit Billig-Angeboten. Für 39,99 Euro quer durch Europa? In der Branche sind solche Angebote keine Seltenheit.

Telekom wehrte sich mit allen Mitteln

Allerdings hat es nicht auf allen Märkten mit dem segensreichen Wettbewerb genauso gut geklappt. Etwa bei der Deutschen Post. Die hat zwar im Paketbereich inzwischen Konkurrenz. Im Briefgeschäft aber ist sie nach wie vor Platzhirsch. Obwohl anfangs, als ab 2008 jeder Briefe befördern durfte, durchaus Rivalen an den Start gingen, erzählt Walter Otremba, der mit dem Bundesverband Briefdienste die Post-Konkurrenten vertritt. „Weil man dachte, jetzt könnte man in diesem Bereich, der ja durch hohe Gewinnmargen gekennzeichnet war, schnell Geld verdienen und sich von der Post unabhängiger machen.“

Die Deutsche Post aber war vorbereitet. Wie die Telekom wehrte sie sich gegen den Wettbewerb – und das deutlich erfolgreicher. So gründete der Bonner Konzern damals einen Arbeitgeberverband und handelte mit der Bundesregierung einen allgemeinverbindlichen Mindestlohn für Briefträger aus. Das Kalkül: Die Post als Monopolist konnte sich diesen Lohn locker leisten, für viele Konkurrenten aber wurde das Geschäft schlagartig unrentabel, erzählt Otremba.

Nicht immer gewinnen die Verbraucher

Später wurde der Mindestlohn vom Bundesverwaltungsgericht für ungültig erklärt. Die Deutsche Post aber hatte ihr Ziel da bereits erreicht: Mehrere Wettbewerber waren wieder vom Markt verschwunden. Im Falle der Post ist also zumindest im Briefbereich aus einem staatlichen ein privates Monopol geworden – mit Folgen für Verbraucher. 2008 kostete der Versand eines Standardbriefes noch 55 Cent, inzwischen sind es 80.

Das Beispiel zeigt: Nicht automatisch führt die Liberalisierung eines Marktes zu mehr Wettbewerb. Und selbst wenn das der Fall ist, wie in der Telekommunikation, können Schieflagen bestehen bleiben oder sich neue bilden. Denn auch funktionierende Märkte haben ihre Grenzen – dort, wo es zu wenig zahlende Kunden gibt. In vielen ländlichen Gegenden lohnt es sich für Telekommunikationsfirmen zum Beispiel nicht, die Internetanschlüsse vor Ort auszubauen, weil dabei zu viele Meter Kabel für zu wenige Haushalte verlegt werden müssten. Ökonom Achim Wambach von der Monopolkommission hält solche Situationen allerdings für normal und lösbar. Der Markt könne eben nur da funktionieren, wo sich profitabel arbeiten lasse. „Wenn wir aus Gründen der Daseinsvorsorge sagen, wir brauchen aber eine Infrastruktur auch in den Dörfern, dann ist es Aufgabe der öffentlichen Hand, das dann auch zur Verfügung zu stellen.“

„Der Staat hat versagt“

Für Wambach ist es also Aufgabe des Staates, dort zur Stelle zu sein, wo der Markt nicht mehr weiterkommt beziehungsweise weiterwill. Dann könne der Staat etwa für den Internetausbau eine öffentliche Ausschreibung starten oder Subventionen bezahlen, um den Ausbau in ländlichen Regionen für Unternehmen attraktiv zu machen. Theoretisch also kein Problem. Praktisch aber gibt es trotzdem vielerorts kein schnelles Internet. Der Staat habe geschlafen, meint der Düsseldorfer Volkswirt Justus Haucap. Inzwischen haben Bund und Ländern allerdings Förderprogramme aufgelegt – wenn auch mit langen Vorlaufzeiten.

Volkswirte wie Haucap sagen daher: der Staat, nicht der Markt habe versagt. Doch klar ist: Die Daseinsvorsorge, also der gleiche und gerechte Zugang aller Bürger zu wichtigen Bereichen wie Mobilität, Gesundheitsversorgung und Kommunikation in liberalisierten Märkten ist eine Herausforderung. Darüber hinaus stellt sich die Frage, welche Folgen eine Marktöffnung für Beschäftigte hat. So wird seit der Liberalisierung des Fernbusmarktes im Jahr 2013 immer wieder über die Entlohnung der Fahrer debattiert. Rechtsanwalt Michael Hoog vom Taxiverband Nordrhein-Westfalen befürchtet Ähnliches für die Taxifahrer. Auch dort soll der Staat laut ZEW-Präsident Achim Wambach als Korrektiv wirken. Hoog ist allerdings skeptisch: Schon aktuell seien Zoll und andere Behörden nicht immer in der Lage, zu kontrollieren, ob Betriebe den Mindestlohn einhalten. „Wie sollte das dann unter anderen Wettbewerbsbedingungen funktionieren?“, fragt er.

Der Staat muss für Wettbewerb sorgen

Das zeigt: Wie viele Gewinner und Verlierer die Liberalisierung eines Marktes hervorbringt, hängt stark davon ab, wie gut es gelingt, für Wettbewerb zu sorgen und mögliche Defizite des Marktes auszugleichen. Dabei ließen sich aus der Vergangenheit wichtige Lehren ziehen, sagt der Ökonom Justus Haucap. So sollte der Staat nicht einfach wie im Briefgeschäft ein Monopol privatisieren, sondern von Anfang an klar regeln, wer was wie nutzen darf.

Für die geplanten Reformen auf dem Taximarkt hat Bundesverkehrsminister Scheuer nun eine sogenannte Findungskommission eingesetzt. Die soll sich über eine passende Neuregulierung der Branche Gedanken machen. Eines zeigt die Vergangenheit klar: Eine gute Alternative kann die Liberalisierung überhaupt nur dann sein, wenn sie klar durchdacht und fair gestaltet wird.