Interview 
Verfassungsrichterin Langenfeld: Grundgesetz ist Glücksfall für die Bundesrepublik
Frau Professorin Langenfeld, Sie sind als Bundesverfassungsrichterin eine von 16 Hüterinnen und Hütern des Grundgesetzes. Wie finden Sie das, was sie da hüten: genial, etwas angestaubt oder vielleicht doch überarbeitungsbedürftig?
Wenn ich mich da entscheiden müsste, dann entscheide ich mich für das erste der drei Adjektive. Ich schätze das Grundgesetz als Glücksfall für die Bundesrepublik Deutschland ein – das ist vielleicht die bessere Beschreibung. Es ist bewundernswert, mit welcher Weitsicht damals auf Herrenchiemsee und dann später im Parlamentarischen Rat diese Verfassung nach dem Zweiten Weltkrieg und dem Ende der nationalsozialistischen Diktatur ausgearbeitet worden ist. Bewundernswert und ein Glücksfall ist es deswegen, weil diese Verfassung in ihrer Prägnanz und in ihrer im Vergleich zu anderen Verfassungen gegebenen Kürze eine stabile Ordnung geschaffen hat, die uns seit 75 Jahren trägt. Die Stärken des Grundgesetzes sind Beständigkeit, aber auch die notwendige Flexibilität, um sich auf neue Herausforderung einzustellen durch die Möglichkeiten, die sie ihren Interpreten gibt. Das sind nicht nur die Verfassungsrichter, sondern Fachgerichte und Verwaltungen, alle staatlichen Institutionen in Deutschland. Letztlich sind das aber auch die Bürger, die sich auf Grundrechte berufen und sie bei uns einklagen.
Haben Sie einen Lieblingsartikel?
Ja, Artikel 1. Er enthält in seinen drei Absätzen all das, was die Programmatik des Grundgesetzes ausmacht. „Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen, ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.“ Dann folgt in Absatz 2 das Bekenntnis zu den unveräußerlichen und unverletzlichen Menschenrechten, das heißt auch den internationalen Menschenrechten und dem Bekenntnis zur Einordnung Deutschlands in eine internationale Gemeinschaft des Friedens und der Gerechtigkeit. Und in Absatz 3 die Bindung aller staatlicher Gewalt an die Grundrechte. Artikel 1 sagt mit wenigen Absätzen all das, was für die Identität des Grundgesetzes wesentlich ist, und zwar in klaren und verständlichen Worten. Natürlich ergibt sich aus dem Verfassungstext nicht im Einzelnen, was genau der Gehalt der Menschenwürde ist. Aber wir haben einen Ausgangspunkt, mit dem wir uns auseinandersetzen müssen. Dass die Menschenwürde am Anfang des Grundrechtskataloges steht, ist nicht umsonst so: Es ist der höchste Wert der Verfassung. Und danach entfalten sich in den Artikeln 2 bis 19 die anderen Grundrechte und füllen den Geist des Grundgesetzes weiter aus.
Das Grundgesetz hat bei den Deutschen einen guten Ruf. Laut der Studie des Mercator Forums an der TU Dresden sagen im Durchschnitt 81 Prozent, es habe sich bewährt. Im Osten der Republik sind es allerdings nur 67 Prozent. Warum?
Also, zunächst einmal ist über zwei Drittel Zustimmung auch im Osten eine gute Zahl. Der Unterschied zwischen Ost und West ist dennoch greifbar und hängt möglicherweise damit zusammen, dass die Menschen in den neuen Ländern noch nicht so lange mit dem Grundgesetz leben, nämlich knapp 34 Jahre. Im Westen sind es 75 Jahre. Und es war auch nicht so, dass in der Anfangszeit der Bundesrepublik Deutschland alle Herzen für das Grundgesetz geschlagen hätten. Es gab große Skepsis und Kritik. Die Entwicklung einer wirklichen Akzeptanz des Grundgesetzes, die auch emotional unterlegt ist, und damit die Entwicklung zu einem identitätsstiftenden Dokument hat ihre Zeit gebraucht. Meine Hoffnung und Erwartung ist, dass dies auch im Osten noch stärker gelingt. Hierzu müssen wir mehr sprechen über die Demokratie, über den Rechtsstaat und versuchen, die Menschen für diesen Rechtsstaat mit all seinen Schwierigkeiten zu gewinnen. Auch wir als Verfassungsgericht müssen unsere Entscheidungen in einer Weise erklären, dass die Menschen ihre zentralen Aussagen wirklich verstehen. Wir stehen allerdings vor der Herausforderung, dass wir in den neuen Ländern einen deutlich höheren Zulauf zu politischen Kräften haben, die unsere Verfassung und die gegenwärtigen demokratischen Werte nicht teilen.
Sie spielen auf Extremismus und Populismus an. Ist die Demokratie in Gefahr?
Dass die Demokratie konkret bedroht ist, glaube ich nicht. Aber dass sie vor Herausforderungen steht, die wir in den letzten 75 Jahren so noch nicht gesehen haben, das kann man schon sagen. Es könnte sein, dass durch das Erstarken der extremen Ränder, insbesondere das Erstarken des rechten Randes, Dinge ins Rutschen geraten. Wenn beispielsweise die Regierungsbildung in einem Bundesland, in dem im Herbst gewählt wird, so schwierig ist, dass Parteien zusammenarbeiten müssen, die das eigentlich nicht möchten und bei denen jede Kompromissbildung sehr schwerfällt, dürfte dies den Verdruss der Bürger weiter erhöhen. Wir haben es bisher in dieser Weise noch nicht erlebt, dass eine politische Kraft, die vom Verfassungsschutz als rechtsextremer Verdachtsfall, in manchen Ländern von den dortigen Verfassungsschutzämtern als gesichert rechtsextrem eingeschätzt wird, auf derartige Resonanz stößt. Da müssen wir aufpassen, dass die Demokratie nicht tatsächlich in Gefahr gerät. Die Diskussionen, die wir zurzeit führen, und auch die vielen Menschen, die für Demokratie und Rechtstaatlichkeit auf die Straße gehen, finde ich ermutigend. Kritik, auch heftige Kritik an der Politik ist zulässig und erwünscht, aber sie darf nicht dazu führen, dass der demokratische Verfassungsstaat als solcher in Frage gestellt und bekämpft wird.
Stärken Verbotsverfahren gegen eine Partei, wie es jetzt im Fall der AfD diskutiert wird, unter Umständen die Gegner der Demokratie?
Ich muss und möchte mich da zurückhaltend äußern. Wenn ein Antrag von den Verfassungsorganen kommt, die dazu berufen sind, also Bundesregierung, Bundestag oder Bundesrat, wird das Bundesverfassungsgericht über ihn entscheiden. Es gibt da eine rechtliche und eine politische Ebene. Die rechtliche Frage, die wir als Zweiter Senat zu prüfen hätten, lautet: Reicht das Material aus und erfüllt es die Voraussetzungen des Artikels 21 – also geht die Partei darauf aus, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen. Die politische Dimension liegt in der Beurteilung, wie sich ein Verbotsverfahren auswirkt, wenn Menschen in größerem Maße bereit sind, eine solche Partei zu wählen. Das könnte in der Tat eher den gegenteiligen Effekt haben. Ein Parteiverbot steht unter sehr strengen Voraussetzungen; es ist Ultima Ratio. Schließlich wird eine Partei aus dem Wettbewerb herausgenommen. Das geht in einem demokratischen Rechtstaat nur dann, wenn die demokratische Grundordnung dies zu ihrem Schutz verlangt.
Im NPD-Verbotsverfahren spielte nicht nur das Ziel der Beseitigung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung eine Rolle, sondern die Frage nach den Erfolgsaussichten dafür. Die NPD wurde nicht verboten, weil sie zu unbedeutend war. Die AfD hat viel Zustimmung in bestimmten Bundesländern. Ist es insofern klug zu warten, bis sie vielleicht noch größer wird und ein Verbot viele Wählerstimmen vom Tisch wischt?
Dafür muss man die Frage beantworten: Was bedeutet denn Potenzialität nach dem Urteil von 2017? Potenzialität bedeutet nicht, dass eine konkrete Gefahr vorliegen muss, und sie verlangt auch nicht, dass eine Partei erst eine bestimmte Größe erreicht. Potenzialität bedeutet, dass es Anhaltspunkte von Gewicht geben muss, die einen Erfolg der Beseitigung oder der Gefährdung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung durch das planvolle Vorgehen der betreffenden Partei möglich erscheinen lassen. Die NPD hatte 2017 schon längere Zeit keine Wahlerfolge mehr erzielt, sie war in keinem Landesparlament, geschweige denn im Deutschen Bundestag vertreten – eine wirkliche Splitterpartei. Ein Erfolg ihrer verfassungsfeindlichen Bestrebungen erschien angesichts dessen als ausgeschlossen. Hieraus ergibt sich aber nicht, dass man erst warten muss, bis eine Partei tatsächlich so groß ist, um möglicherweise in Regionen Deutschlands eine Unregierbarkeit herbeizuführen oder eine tatsächliche Bedrohung für die Demokratie darzustellen. Es geht um präventiven Verfassungsschutz.
Demokratie braucht konstruktiven Streit. Wir haben inzwischen ein Klima, in dem unter dem Deckmantel der Meinungsfreiheit Hass und Hetze betrieben wird. Welche Mittel dagegen bietet die Verfassung, welche Möglichkeiten hat das Verfassungsgericht?
Freiheiten enger zu machen, um die Freiheit zu schützen, und damit Schutzbereiche zu verkleinern, halte ich generell für gefährlich. Wir haben das Instrumentarium, mit Auswüchsen umzugehen – zum Beispiel im Internet. Dort können Menschen andere mit großer Schnelligkeit, Emotionalität und mit einer Auffindbarkeit über Jahre hinweg verhetzen und angreifen. Die Kommunikationsbedingungen des Internets sind andere als im Realbereich. Das muss bei der Abwägung von Meinungsfreiheit mit anderen Rechtsgütern wie dem Persönlichkeitsrecht des Betroffenen eine Rolle spielen. Das muss man allerdings nicht neu erfinden, solche Gesichtspunkte haben in der Rechtsprechung des Gerichts ihren Niederschlag gefunden. Ich darf da an die Entscheidung im Fall von Renate Künast erinnern. Da ging es um die Verunglimpfung von Politikern und deren Engagement für das Gemeinwohl. Wir brauchen Menschen, die sich engagieren, sonst geht die Demokratie zugrunde. Politiker müssen viel ertragen, aber sie sind kein Freiwild.
Im Internet wird besonders ein Thema breit verhandelt: Migration und Integration. Sie haben in Ihrer Zeit als Universitätsprofessorin und Vorsitzende des Sachverständigenrats Deutscher Stiftungen für Migration und Integration 2015 in einem Beitrag sechs Forderungen an die Politik formuliert. Jede dieser Forderungen ließe sich heute exakt wieder so erheben. Ist der Gesetzgeber mit Blick auf Arbeitsmarkt, Bildung sowie sprachliche und kulturelle Aspekte dieses Themas zu passiv geblieben?
Als Verfassungsrichterin ist es nicht meine Aufgabe, den Gesetzgeber hier zu kritisieren oder zu loben. Damals als Vorsitzende des Sachverständigenrats ging es mir darum, wie man Menschen, die – in sehr großer Zahl – zu uns kommen, in den Arbeits- und Bildungsmarkt integriert. Das wurde dann insgesamt sehr beherzt angegangen und dies hat der Rat damals auch begrüßt. Der Grundansatz, der dann auch gesetzgeberisch umgesetzt worden ist, war: frühe Integration in Bildung und Arbeitsmarkt, und zwar insbesondere bezogen auf Menschen mit einer sogenannten Bleibeperspektive. Damals kamen viele Geflüchtete aus Syrien, mitten aus dem Bürgerkrieg, die regelmäßig eine solche Bleibeperspektive hatten.
Das Grundgesetz braucht also keine Norm, keinen Artikel, der fasst, wie wir mit Geflüchteten umgehen, wie wir sie integrieren wollen?
Ich meine, das Grundgesetz bietet alles, was wir für die Integration brauchen. Zunächst verfügen wir über vollen Grundrechtsschutz auch für diejenigen, die zu uns kommen. Auch im Anwendungsbereich der Deutschengrundrechte, die für Ausländer, die nicht aus der Europäischen Union kommen, nicht unmittelbar gelten, gilt über die allgemeine Handlungsfreiheit jedenfalls der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Und wir haben eine Verfassung der Solidarität – auch wenn darin keine einzelnen sozialen Rechte ausbuchstabiert sind. Das Grundgesetz ermöglicht Teilhabe und Integration, Zugang zu Bildung, Zugang zum Arbeitsmarkt. Nein, wir brauchen hier keinen neuen speziellen Grundgesetzartikel. Ich wäre ohnehin zurückhaltend in Hinblick auf Ergänzungen der Verfassung. Sie sind immer mit dem Risiko behaftet, dass man etwas hineinschreibt, über dessen Tragweite man sich nicht ganz im Klaren ist. Und sie können zu Konflikten führen, die meines Erachtens nicht sein müssten. Das Grundgesetz ist eine offene Verfassung, die auf Freiheit und Gleichheit setzt. Und beides gilt wiederum für jeden.
Wäre das Grundgesetz so stark ohne Bundesverfassungsgericht?
Ich denke nicht. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat insbesondere, was die Grundrechtsgeltung angeht, das Grundgesetz in das Leben der Menschen gebracht, wenn ich das einmal so ausdrücken darf. Über die Verfassungsbeschwerde ist das Bundesverfassungsgericht ein Bürgergericht geworden. Das bedeutet: Jedermann kann sich ohne Rechtsanwalt und gerichtskostenfrei an das Gericht wenden. Die Wendung „Ich gehe bis nach Karlsruhe“ kommt ja nicht von ungefähr. Es hat sich bei den Menschen eingeprägt, dass da eine Institution ist, auf die man sich verlassen kann. Wichtige Beispiele, in denen das Bundesverfassungsgericht entscheidenden Einfluss genommen hat, sind die Rechtsprechung zur Gleichberechtigung von Mann und Frau und zur informationellen Selbstbestimmung oder der Klimaschutz-Beschluss. Man könnte diese Reihe fortsetzen. Hier zeigt sich die Flexibilität der Verfassung hinsichtlich ihrer Auslegungsbedürftigkeit, aber auch ihrer Auslegungsoffenheit. Dies ermöglicht es dem Gericht, das Grundgesetz in die Zeit zu stellen und modern zu halten. Hätte das Verfassungsgericht diese Aufgabe nicht so angenommen, wäre das Grundgesetz nicht so in den Köpfen und in den Herzen der Menschen verankert.
Vielleicht liegt das auch an der Art, wie das Gericht seine Entscheidungen berät und trifft …
Der Erfolg des Gerichts gründet darauf, dass es sehr diskursiv arbeitet. Wir sind in einem Senat zu acht. Jeder muss zur Beratung hervorragend vorbereitet sein. Wir beraten lange und intensiv. Es wird gerungen, es gibt auch Auseinandersetzungen und unterschiedliche Meinungen. Aber wir ringen immer auf einem gemeinsamen rechtsmethodischen Grund. Das ist es, was die Menschen meines Erachtens am Ende wahrnehmen: Da sind acht Leute, die sich mit größter Anstrengung und mit Hingabe um den Kompromiss bemühen. Der Wille, eine gemeinsame, überzeugende Lösung zu finden, und die Bereitschaft und Fähigkeit, diese Lösung gut zu begründen, macht eine besondere Stärke des Bundesverfassungsgerichts aus.
Das klingt einerseits anstrengend. Andererseits klingt bei Ihnen große Begeisterung durch. Macht das auch Spaß?
Ja, das tut es. Es gibt, wie bei jeder Aufgabe, Tage, die mehr oder weniger Spaß machen. Aber insgesamt sind die Beratungen im Senat das Großartigste, was ich je beruflich erlebt habe. Wenn man das als Last empfände, würde man hier nicht ankommen. Ich wüsste keinen Kollegen, keine Kollegin, bei dem oder bei der das der Fall ist.
Stichwort AfD: Was wäre, wenn ein nicht so integrativ eingestellter Richter, einer, der stören will, in einen der Senate gewählt würde?
Ich äußere mich an dieser Stelle nicht zu einzelnen Parteien, sondern nur allgemein. Man muss darüber nachdenken, wie man dysfunktionale Kräfte vom Gericht fernhalten kann. Bisher ist das sehr gut gelungen. Das Gericht braucht Persönlichkeiten, die kompromissfähig- und -willig sind. Mit einer Person im Senat, die das nicht mitbringt, könnte man sicher umgehen. Es würde dann mehr Mehrheitsentscheidungen geben. Meine Sorge wäre aber, dass dies den Diskurs im Senat beeinträchtigen würde. Dieser beruht auf Vertrauen und auf Offenheit. Ein großes Problem wäre es auch für die dreiköpfigen Kammern, weil man dort nur einstimmig beschließen kann. In den Kammern werden die meisten Verfassungsbeschwerden behandelt, von denen nur etwa zwei Prozent Erfolg haben. Im Durchschnitt liegen wir da bei etwa 5000 bis 6000 Fällen über die zurückliegenden Jahre hinweg. Sie werden regelmäßig in den Kammern im Umlaufverfahren entschieden. Und das geht nur einstimmig. Wenn das nicht zustande kommt, muss die Sache in den Senat. Das mag man sich nicht vorstellen. Die Arbeitsfähigkeit des Gerichts würde ganz erheblich beeinträchtigt.
Es wäre also vergleichsweise leicht, die Arbeit des Gerichts zu sprengen?
Ja, bereits durch ganz einfache, unscheinbar daherkommende Regelungen, die die Arbeitsweise des Gerichts verändern würden – etwa durch eine Begründungspflicht für jede Nichtannahmeentscheidung einer Kammer. Das wäre eine Maßnahme, die manchem unter den Bürgern sogar einleuchtete, die Arbeit aber unter anderem angesichts der hohen Zahl der zu bearbeitenden Verfahren erheblich erschweren würde, wenn nicht gar verunmöglichen würde.
Braucht das Gericht heute, da wir populistische und autokratische Entwicklungen in Europa sehen, mehr Schutz durch die Verfassung selbst?
Die Diskussion läuft, und ich begrüße das. Ich glaube nicht, dass das Gericht heute akut gefährdet ist. Aber der Zeitpunkt ist günstig für die Debatte: Wir sehen, wenn wir in andere Länder blicken, wie schnell man den Rechtsstaat zerstören und Arbeitsmöglichkeiten eines Verfassungsgerichts einschränken kann – und wie schwer es ist, das dann mit rechtsstaatlichen Mitteln wieder herzustellen. Insofern gibt es Überlegungen, Bestimmungen in das Grundgesetz aufzunehmen: zwei Senate mit je acht Richtern, Amtszeitbegrenzung, keine Wiederwahl oder auch die Zwei-Drittel-Mehrheit bei der Wahl. Wenn man Letztere im Grundgesetz verankert, müsste es allerdings einen „Entblockade“-Mechanismus geben. Sonst könnte eine Gruppe, die ein Drittel der Abgeordneten stellt, die Richterwahl blockieren. Dafür müsste man Vorsorge treffen.
Die Bilder der Richter in ihren roten Roben in dem Verhandlungssaal mit dem Adler an der holzvertäfelten Wand haben ikonischen Charakter für die Bundesrepublik. Wie fühlt es sich an, diesen Stoff überzustreifen und das Barett aufzusetzen?
Wenn man die Robe anzieht und kurz davorsteht, den Saal zu betreten, dann spürt man die Verantwortung – besonders, wenn es eine Verhandlung ist, die schwierig werden kann. Dann geht man in sich und hofft, dass diese Verhandlung ihr Ziel erreicht: dass sie den Sachverhalt klärt, dass sie aber auch die befriedende Wirkung hat, die wir von ihr erhoffen, und dass sie die Grundlage bietet für eine kluge Entscheidung. Das sind durchaus erhabene Momente. Aber es sind auch Momente, in denen man die Verantwortung sehr stark spürt. Die Robe drückt das aus. Sie macht klar: Man ist in der Rolle des Richters und der Richterin, tritt als solche der Öffentlichkeit gegenüber und wird auch so wahrgenommen. Man tut das im Wissen, sich mit einer Sache sehr intensiv beschäftigt zu haben, und in der Hoffnung, dass diese Gedanken dann ihre Überzeugungskraft entfalten.
Zur Person
Christine Langenfeld ist am 20. Juli 2016 zur Richterin im Zweiten Senat des in Karlsruhe ansässigen Bundesverfassungsgerichts ernannt worden. Die 61-Jährige stammt aus Rheinland-Pfalz und ist die Tochter des früheren Ministerpräsidenten Carl-Ludwig Wagner (CDU). Langenfeld hat Rechtswissenschaften in Trier, Mainz und Dijon studiert und 1989 zum Thema „Die Gleichbehandlung von Mann und Frau im Europäischen Gemeinschaftsrecht“ promoviert. Nach sieben Jahren am Max-Planck-Institut in Heidelberg folgte die Habilitation an der Universität des Saarlandes. Seit Herbst 2000 bekleidet sie als Professorin einen Lehrstuhl für öffentliches Recht an der Uni Göttingen, war dort von 2008 bis 2010 auch Dekanin der juristischen Fakultät. Langenfeld führte darüber hinaus bis zu ihrer Wahl ins Bundesverfassungsgericht von 2012 an den Sachverständigenrat Deutscher Stiftungen für Integration und Migration. Sie ist verheiratet und lebt in Leipzig.