Interview 
Kommunale Finanzkrise: Droht der Demokratieverlust?
Herr Müller, in einem Interview haben Sie gesagt, dass jedem der beiden Senate des Bundesverfassungsgerichts wenigstens ein Jurist angehören sollte, der zuvor Politiker war. Sind Sie damit die Idealbesetzung für ein Rechtsgutachten zum grundgesetzlichen Überforderungsschutz kommunaler Selbstverwaltung?
Die Besetzung des Bundesverfassungsgerichts und die Auswahl einer Person für die Erstellung eines Rechtsgutachtens sind zwei verschiedene Dinge. Dass Juristen mit politischer Erfahrung dem Bundesverfassungsgericht angehören, ist sinnvoll, weil das Gericht die Ergebnisse politischer Prozesse am Maßstab des Grundgesetzes bewertet. Warum man mich mit der Erstellung des Gutachtens beauftragt hat, ist eine andere Frage. Das müssen Sie die Auftraggeber fragen – den Deutschen Städte- und Gemeindebund zusammen mit der Freiherr-vom Stein-Akademie.
In Ihrem Gutachten kommen Sie zu dem Schluss, dass die Kommunen laut Grundgesetz Anspruch auf eine angemessene und finanzielle Mindestausstattung haben, um die kommunale Selbstverwaltung zu gewährleisten. Bund und Länder dürften die Kommunen nicht überfordern. Die Realität sieht aber seit zwei Jahrzehnten anders aus. Was ist die Hauptursache?
Die Kommunen mussten immer mehr Geld für staatliche Pflichtaufgaben in die Hand nehmen. Bund und Länder haben den Kommunen permanent neue Aufgaben übertragen, bestehende Leistungen ausgedehnt, Standards angehoben oder den Kreis der Berechtigten erweitert. Dabei wurde das vielbeschworene Konnexitätsprinzip, also die Vorgabe „Wer bestellt, bezahlt“, häufig unterlaufen. Im Rahmen der Föderalismusreform 2006 wurde vereinbart, dass die Übertragung neuer Aufgaben auf die Kommunen nur gegen einen Vollkostenausgleich erfolgen darf. Dem trägt die politische Wirklichkeit nicht Rechnung. Den Gemeinden wurden immer mehr staatliche Aufgaben übertragen, aber die dafür notwendigen Finanzmittel nicht bereitgestellt.
Wie realistisch sind mögliche Lösungsansätze?
Laut Koalitionsvertrag von CDU und SPD soll es einen Zukunftspakt Bund-Länder-Kommunen geben. Das ist, glaube ich, der Ort, an dem diese Fragen zu klären sind. Meine Wahrnehmung ist, dass die prekäre Finanzlage der Kommunen zunehmend erkannt wird. Allerdings ist nicht klar, wie man mit diesem Problem politisch umzugehen gedenkt. Eigentlich gibt es nur zwei Wege. Der eine Weg ist, dass auch der Bund künftig den Kommunen direkt Finanzmittel zuweisen kann, also die Schaffung der Konnexität im Verhältnis Bund-Kommunen. Dafür muss das Grundgesetz geändert werden. Die dafür notwendigen Mehrheiten dürften schwer zu beschaffen sein. Der zweite Weg ist, das Konnexitätsprinzip auf Landesebene scharfzustellen und tatsächlich zu sagen: Immer, wenn der kommunale Aufgabenkreis durch Bund oder Land erweitert wird, gibt es eine finanzielle Vollkompensation durch die Länder. Wenn diese beiden Wege nicht klappen, bleibt den Kommunen nur die Möglichkeit, den Anspruch auf eine finanzielle Mindestausstattung beim Bundesverfassungsgericht geltend zu machen. Ein Weg, den Kommunen in Rheinland-Pfalz schon beschritten haben.
Der Kreis Kaiserslautern und die Stadt Pirmasens haben 2019 Verfassungsbeschwerde eingereicht, um das Grundrecht auf eine freie Finanzspitze prüfen zu lassen. Das Gericht hatte angekündigt, 2025 entscheiden zu wollen, nun aber wurde die Sache auf 2026 vertagt. Zuständig ist der 2. Senat, dem Sie selbst angehört haben. Könnte Ihr Gutachten darauf hindeuten, wie Karlsruhe entscheiden wird?
Nein, mein Gutachten bindet niemanden im Bundesverfassungsgericht. Ich lege dort meine Rechtsauffassung dar. Es gibt auch andere Rechtsmeinungen, mit denen das Gutachten sich intensiv auseinandersetzt. Die Frage, ob Artikel 28 Grundgesetz, also die kommunale Selbstverwaltungsgarantie, auch einen Anspruch auf eine finanzielle Mindestausstattung – die sogenannte „freie Spitze“ – beinhaltet, hat das Bundesverfassungsgericht noch nicht entschieden. Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung diesen Anspruch bereits eindeutig anerkannt.
Die Geduld der Pfälzer Kommunen wird durchaus strapaziert. Warum dauert es so lange?
Das Bundesverfassungsgericht ist enorm belastet. Und es arbeitet zurecht ausgesprochen gründlich. Das ist ein Grund, warum seine Entscheidungen eine so hohe Akzeptanz finden. Was die Kommunalfinanzen anbetrifft, liegen mittlerweile mehrere Verfahren aus mehreren Bundesländern vor, sowohl von Gemeinden und Städten als auch von Landkreisen. Das Gericht wird jetzt entscheiden müssen, welches vorab behandelt wird. Das könnte möglicherweise ein Verfahren aus Sachsen-Anhalt sein.
Von welchem Zeitraum sprechen wir denn da? Zumal es nicht nur um die strukturelle Unterfinanzierung geht, sondern auch um das weiterhin virulente Altschulden-Problem.
Das Problem der Altschulden ist von der Politik erkannt und wird im Koalitionsvertrag von CDU und SPD ausdrücklich thematisiert. Da wird man Lösungen finden müssen. Noch wichtiger ist aber, dass im laufenden Geschäft Freiräume für die Kommunen geschaffen werden. 2026 soll es – wie gesagt - eine Kommission von Bund, Ländern und Gemeinden geben, um einen Zukunftspakt für die Kommunen zu schnüren. Das wäre auch ein Zukunftspakt für Demokratie, denn diese vollzieht sich vor allem vor Ort. Daher hoffe ich, dass das Projekt gelingt.
Lange Zeit war Demokratie vor der eigenen Haustür zu erfahren. Wie sehen Sie es als ehemaliger Ministerpräsident, wenn dem immer mehr die Grundlage entzogen wird, weil Gemeinden kein Geld mehr haben, deshalb schon Gemeinderäte und Bürgermeister den Bettel hingeworfen haben, sich immer weniger Demokratie-Lautsprecher finden?
Ich glaube, dass das ein zentrales Problem unserer demokratischen Verfasstheit ist. Demokratie heißt Selbstbestimmung, und das beginnt in der Kommune. Kommunale Selbstverwaltung bedeutet, dass die Bürgerinnen und Bürger ihre örtlichen Angelegenheiten selbst regeln, darüber selbst entscheiden. Davon bleibt aber nichts mehr übrig, wenn kein Geld für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben da ist. Da wird Demokratie ausgehöhlt. Genau deshalb sagt mein Gutachten, dass dies der unantastbare Kern der kommunalen Selbstverwaltung ist. Ein Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben muss gewährleistet sein, das garantiert das Grundgesetz. Wenn das nicht der Fall ist, schafft das Demokratieverdrossenheit. Und Demokratieverdrossenheit zahlt auf das Konto der Extremisten ein.
Ist das allein eine Frage des Geldes? Oder geht es dabei auch um eine gesamtgesellschaftliche Entwicklung?
Wir leben in einer Gesellschaft, die sich immer stärker ausdifferenziert und zentrifugale Tendenzen aufweist. Dagegen muss man angehen. Wir müssen das notwendige Bewusstsein für den Wert und die Bedeutung des Engagements für das Gemeinwohl stärken. Ein zentraler Ort für dieses Engagement ist die Kommune und die Kommunalpolitik. Dort müssen Freiräume geschaffen werden, wenn man die Demokratie stabilisieren will.
Sie sagen auch, dass man all jenen AfD-Wählern, die nicht rechtsradikal eingestellt sind, begegnen muss. Haben Sie einen Tipp, wie das geht?
Mir passiert es in meinen Veranstaltungen auch immer wieder, dass Leute aufstehen und bekennen, AfD-Mitglied zu sein oder die AfD zu wählen. Diese Leute zurückzuholen, ist ein Bohren dicker Bretter, aber es kann gelingen. Das sind häufig Personen, die sich in der Politik der Parteien der demokratischen Mitte nicht wiederfinden und die sehen wollen, dass der Staat sich um ihre Anliegen kümmert. Erwartet wird, dass das Gemeinwesen funktioniert. Das können sie am ehesten in der Kommune erfahren. Umso wichtiger ist es, dass unsere Kommunen handlungsfähig bleiben.
Wie optimistisch sind Sie denn da beim aktuellen Blick nach Berlin?
Zu aktuellen Diskussionen will ich mich nicht äußern. Demokratie heißt natürlich auch, Mehrheiten finden und Kompromisse schließen. Da kann sich nie jeder zu 100 Prozent mit seiner Position durchsetzen. Unabhängig davon ist zu hoffen, dass die demokratische Mitte in Deutschland den Grundkonsens, der die Demokratie ausmacht, stärker lebt und sich nicht so sehr darauf konzentriert, jeweils das eigene parteipolitische Interesse nach vorne zu schieben.
Wie lautet Ihre Prognose zum Fortbestand der Demokratie?
Ich mache mir große Sorgen. Man muss sehen, dass wir nicht nur in Deutschland eine Entwicklung hin zu autoritären Strukturen haben, sondern einen weltweiten Prozess. Die Demokratie befindet sich auf dem Rückzug, autoritäre Systeme befinden sich auf dem Vormarsch. Die internationale Nichtregierungsorganisation Freedom House hat jetzt festgestellt, dass das Jahr 2024 weltweit das 17. Jahr in Folge war, das durch einen Abbau demokratischer Rechte geprägt ist. Es ist nicht garantiert, dass die Demokratie ein Dauerzustand ist. Wenn wir nicht aufpassen, wird sie eine bloße Episode in der Geschichte sein. Umso wichtiger ist es, demokratische Selbstbestimmung erlebbar zu machen – vor allem in unseren Kommunen.
Zur Sache
Rechtliche Klarheit und finanzielle Sicherheit: Das fordert der Deutsche Städte- und Gemeindebund, wenn die Kommunen weiterhin das Fundament der Demokratie in Deutschland bleiben sollen. Bestätigt sieht er sich dabei durch ein von Peter Müller erstelltes Gutachten, das belegt, dass die Kommunen vor einer finanziellen Überforderung geschützt werden müssen. Nach Angaben des Städte- und Gemeindebunds sind die Kommunen aktuell mit 70 Prozent der Aufgaben betraut, erhalten aber nur knapp 15 Prozent der staatlichen Einnahmen. Dabei haben sich allein die Sozialausgaben in den vergangenen 20 Jahren mehr als verdoppelt, auf zuletzt 80 Milliarden Euro im Jahr. Im Bund-Länder-Finanzstreit um die Konnexität hatten sich die Ministerpräsidenten und der Bund Anfang Dezember nicht einigen können. Das Problem wurde aufs nächste Jahr vertagt.
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