Interview 
Aufnahme von Westbalkan-Staaten: „EU darf Beitrittsversprechen nicht brechen“
Herr Clewing, Albaniens extreme Diktatur hat Misstrauen gegenüber Institutionen tief verankert. Inwiefern prägt dieses Misstrauen bis heute die Bereitschaft zu politischen Reformen?
Das Misstrauen aller gegen alle zu säen, war eine Hauptmethode der Kommunistische Partei Albaniens, um die Einzelnen ganz auf sie selbst auszurichten. Durch die Isolationspolitik gegenüber der Außenwelt konnte sie lange kaschieren, dass das eigene Land viel ärmer und unfreier war als die Nachbarstaaten. Mit dem Regime-Ende 1991 kam all das an den Tag. Wem in Staat und Gesellschaft sollten Albanerinnen und Albaner von da an noch irgendetwas glauben? Das trägt dazu bei, dass man noch heute am ehesten den „eigenen“ Leuten vertraut. Auch politisch: Wenn die Regierung Reformen macht, argwöhnt die Opposition dahinter vor allem, ob das nicht nur fiese Tricks sind zum Machterhalt und zur Bereicherung der Regierungsleute. Das politische Klima ist entsprechend polarisiert.
Im Westbalkan ist nationale Souveränität besonders sensibel besetzt. Warum ist dieses Souveränitätsbewusstsein gerade in Staaten so stark, die zugleich den Weg in die EU suchen?
Die nationale Souveränität wurde in der Region im Lauf des 19. Jahrhunderts bis 1918 mühsam gegen die Reiche der Osmanen und Habsburger erlangt, die bis dahin tonangebend gewesen waren. Souveränität bot seitdem einen halbwegs sicheren Rahmen gegen oft feindlich gesinnte Nachbarstaaten. Dass sie vielen wichtig ist, hat also viel ältere Wurzeln als die Anfänge der EU. Außerdem gilt die EU auf dem Balkan eher als Hebel für Stabilität und Wohlstand und weniger als ein staatenähnliches Projekt. Daher sind Souveränitätsstreben und Beitrittswunsch erst einmal gar kein Widerspruch.
Die EU betont, der Westbalkan gehöre zu Europa, gleichzeitig stagniert der Erweiterungsprozess. Wo sehen Sie das zentrale Glaubwürdigkeitsproblem dieser Beitrittspolitik?
Das Versprechen, „alle Länder der Region können Mitglieder der EU werden, sobald sie die Beitrittskriterien erfüllen“, wurde 2003 abgegeben. Das war unter dem Eindruck des Kosovokriegs von 1998/99 und sollte künftig derlei Instabilität inmitten Europas verhindern. Die Beitrittsperspektive war also im Anfang ein Friedensprojekt – so wie die EU beziehungsweise EG es in ihren eigenen Anfängen gewesen ist. Seitdem ist die Beitrittspolitik aber so zäh und technokratisch, dass ihre Glaubwürdigkeit naturgemäß gefährdet ist.
Albanien präsentiert sich gern als Antreiber des EU-Beitritts im Westbalkan. In welchen Bereichen trägt das Land diese Rolle tatsächlich – und wo überschätzt sich Tirana Ihrer Einschätzung nach?
Albanien ist außenpolitisch eisern aufseiten des Westens. Anders als Serbien zieht es keine seiner Staatsgrenzen in Zweifel, obwohl es auf der anderen Seite so viele Albaner gibt, vor allem im Kosovo und Nordmazedonien. Mit Ausnahme der USA hält Albanien zu allen Konkurrenten der EU reichlich Abstand – seien es Russland, China, die Türkei oder arabische Staaten. Aber im Inneren wird das Land im Verhältnis zur EU durch die politische Polarisierung beeinträchtig. Und auch durch den Rückgang der Bevölkerung und die jenseits des boomenden Tourismus fortbestehende wirtschaftliche Schwäche.
Justizreformen und der Kampf gegen Korruption gelten als Kernforderungen der EU. Reichen die bisherigen Fortschritte Albaniens und der Nachbarstaaten aus, oder bleiben die politischen Systeme strukturell zu anfällig für alte Netzwerke?
Politische und informelle Netzwerke sind überall besonders bedeutsam, wo das Vertrauen in die Gesamtgesellschaft schwach ist und wo Schwächen der Rechtsstaatlichkeit und der Privatwirtschaft dafür sorgen, dass staatliche Postenvergaben und Korruption für viele Lebenswege mitentscheidend sind. Das alles ist in Albanien und den Nachbarstaaten der Fall, trotz albanischen Fortschritten bei der Justizreform und der Korruptions- und Verbrechensbekämpfung.
Viele junge, gut ausgebildete Menschen verlassen Albanien und andere Westbalkanstaaten Richtung EU-Länder. Schwächt diese Abwanderung vor allem die Zukunftsfähigkeit der Region, oder kann sie über Rücküberweisungen, Rückkehrer und Erfahrungen im Ausland auch zu einem Motor der Modernisierung werden?
Der große Geburtenrückgang, die Auswanderung und auch die neue Migration in die wenigen großen Städte bringen enormen Wandel. Die Auswanderung schwächt zunächst einmal das wirtschaftliche Zukunftspotential. Aber für die Individuen bedeutet die Möglichkeit zur Migration vor allem auch Entwicklungschancen, die sie unabhängiger machen von der einzelstaatlichen Politik. Insofern müssen sich nun die nationalen Regierungen mehr um Chancengerechtigkeit und Lebensqualität bemühen als früher, um die Jungen im Land zu halten. Dieser demokratiepolitische Zwang hilft durchaus.
Immer wieder wird eine „gestufte Integration“ diskutiert – etwa Teilzugänge vor der Vollmitgliedschaft. Könnte ein solches Modell den aktuellen Stillstand im Erweiterungsprozess überwinden, oder würde es neue Frustrationen schaffen?
Ich glaube, Teilzugänge vor einer Vollmitgliedschaft würden ganz überwiegend negative Folgen haben; sie würden wahrscheinlich zu heiklen Dauerprovisorien werden. Eher schon könnte beide Seiten in Bewegung bringen, wenn es – zeitlich strikt begrenzte – Teilzugänge nach erlangter Mitgliedschaft gibt. In dem Sinn könnten Neumitglieder für fünf oder zehn Jahre auf manche Privilegien der „Altmitglieder“ verzichten (müssen) – etwa Vetomechanismen oder den „eigenen“ Kommissar in der EU-Kommission. Aber nach dieser Frist nur dann noch, wenn bis dahin auch die Altmitglieder darauf verzichtet haben. Das könnte in der EU selbst den viel beschworenen Weg zu mehr Integration eröffnen, ohne deshalb die Erweiterung ewig auf die lange Bank zu schieben – wie es in Brüssel und einzelnen Hauptstädten etliche Handelnde wollen.
Albanien ist Nato-Mitglied und bekennt sich klar zum Westen. Wie stabil ist dieser prowestliche Kurs in der gesamten Region, und wo sehen Sie Bruchstellen?
Gerade die Unterschiede im Grad der Westorientierung zeigen, wie verschieden die Entwicklungen auf dem noch nicht zur EU gehörenden sogenannten Westbalkan sind. Das sicherheitspolitisch klar westliche Albanien steht an dem einen Ende der Bandbreite; das zwischen dem Westen und Russland schaukelnde Serbien am anderen Ende. Bosnien-Herzegowina mit seinen schwachen Strukturen, seinem seit dem Krieg auf Serbien hin orientierten Teil in Gestalt der „Serbischen Republik“ und den aus der islamischen Staatenwelt kommenden Einflüssen auf die muslimisch-bosniakische Bevölkerung bietet spezielle Instabilität.
Der ungelöste Konflikt um das Kosovo bleibt ein neuralgischer Punkt im Westbalkan. Welche Verantwortung tragen Pristina und Belgrad – und wie wirksam ist die Vermittlung durch die EU aus Ihrer Sicht?
Kosovo sollte für die EU eigentlich kein „ungelöster Konflikt“ mehr sein. Denn sie selbst war und ist – auch ohne dazu anfänglich festen Willen gehabt zu haben – seit 1999 einer der Hauptunterstützer des kosovarischen Staatsprojekts und seiner 2008 erreichten Unabhängigkeit. Nach 2008 hat sich die EU aber von den fünf Mitgliedstaaten Spanien, Slowakei, Rumänien, Griechenland und Zypern, die Kosovo mit Blick auf eigene ethnopolitische Probleme noch nicht anerkannt haben, in eine Art kosovopolitische Geiselhaft nehmen lassen. Daher hat sie noch nicht einmal eine Antwort auf den Beitrittsantrag Kosovos gegeben. Und sie behauptet, „statusneutral“ zwischen Serbien und Kosovo zu sein und vermitteln zu können. Das ist aber ein Widerspruch in sich, so lange Serbien sich auf den Standpunkt stellt, dass es Kosovo als Staat nicht gibt beziehungsweise nicht geben sollte. In Wirklichkeit kann Kosovo nur durch Krieg je wieder zu Serbien kommen. Angesichts der möglichen Folgen darf die EU da nicht „neutral vermittelnd“ sein.
Russland und China versuchen, im Westbalkan Einfluss zu gewinnen – politisch wie wirtschaftlich. Welche Risiken entstehen dadurch für Länder, die eigentlich auf einen EU-Beitritt hinarbeiten?
Die Risiken entstehen hier weniger für die Regierungen, die für russische und chinesische Einflüsse offen sind: Denn sie gewinnen dadurch eher Manövrierraum. Gefährdet ist stattdessen die EU, wenn sie auf einer quasi in ihr gelegenen geografischen „Insel“ solchen Einflüssen nicht erfolgreich entgegentritt. Spätesten der russische Krieg gegen die Ukraine sollte erkennen lassen, dass Stabilität und Sicherheit der EU durch rohe Machtpolitik in Gefahr geraten können. Und tatsächlich ist die Konfrontation mit der russischen Aggression gegen die Ukraine einer der wichtigsten Faktoren, warum die Konkretisierung der EU-Perspektive für den Westbalkan – oder wenigstens von Teilen desselben – zuletzt doch wieder gewissen Schwung erhalten hat.
In Teilen der EU ist von „Erweiterungsmüdigkeit“ die Rede. Wie wirkt sich diese Stimmung auf die Reformbereitschaft in Albanien und den anderen Westbalkanstaaten aus – demotiviert sie eher oder erhöht sie den Druck, sich glaubwürdiger aufzustellen?
Die „Erweiterungsmüdigkeit“ ist zwar angesichts von Neumitgliedern wie dem orbánschen Ungarn an mancher Stelle nachvollziehbar. Da sie aber mit dem Beitrittsversprechen in Grundwiderspruch steht, das die EU dem Westbalkan 2003 gegeben hat, sollte man sich dieser Müdigkeit nicht hingeben.
Die EU wird oft als zögerlich wahrgenommen. Muss Europa in Südosteuropa strategischer und entschlossener auftreten, um Vertrauen und Glaubwürdigkeit zurückzugewinnen?
Gar keine Frage: Die EU – genau gesagt: die EU-Kommission und manche Mitgliedstaaten, allen voran Frankreich – agiert auf dem Westbalkan nicht nur allzu oft zögerlich, sondern manchmal leider geradezu prinzipienfrei. Lange Jahre hat sie den Eindruck hinterlassen, dass es ihr im Zweifelsfall mehr um „Stabilität um jeden Preis“ geht anstatt darum, in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft Demokratie und gesellschaftliche Stabilisierung zu fördern. Die Verheißung der möglichen Mitgliedschaft ist am Ende das einzige große strategische Machtmittel, das die EU aufzubieten hat. Sie sollte es im eigenen Interesse energischer nutzen als bisher.
Vor Albanien liegen weitere Reformschritte, gleichzeitig wächst die Ungeduld über Verzögerungen. Steht das Land aus Ihrer Sicht vor einem Jahrzehnt entschiedener Europäisierung – oder eher vor einem „Warteraum“, in dem wenig vorangeht?
Albanien hat da noch viel zu tun. Die Erfahrungen der Vergangenheit sind wirklich die aus einem „Warteraum“. Aber Stand heute glaube ich tatsächlich, dass es gute Chancen hat, in zehn Jahren EU-Mitglied zu sein.
Trotz aller Hindernisse bleibt das Ziel eines voll integrierten Westbalkans in der EU im Raum. Was spricht aus Ihrer Sicht dafür, dass die Staaten der Region innerhalb der nächsten zehn Jahre fest in die Europäische Union eingebunden sein können?
Dass alle Staaten der Region binnen zehn Jahren fest in die Europäische Union eingebunden sein werden, kommt mir angesichts der vielen innerregionalen innen- und außenpolitischen Unterschiede unwahrscheinlich vor. Aber angesichts der nötigen Lehren aus der „Zeitenwende“ in Europa und der zunehmenden Konkurrenz der EU zu anderen Weltakteuren spricht das übergeordnete europäische Eigeninteresse dafür, das 2003 gegebene Beitrittsversprechen nicht zu brechen. Es geht nicht darum, auf einmal die Gesamtregion aufzunehmen, sondern die Fortschritte oder Rückschritte der einzelnen Kandidatenstaaten zu prüfen.
Zur Person
Konrad Clewing hat Geschichte und Volkswirtschaftslehre in München, Wien und Zagreb studiert, war Forscher und stellvertretender Direktor am Münchner (und später Regensburger) Südost-Institut; heute arbeitet er als Historiker am Leibniz-Institut für Ost- und Südosteuropaforschung (Regensburg). Er ist Herausgeber und Autor mit Schwerpunkt auf dem 19. Jahrhundert und Gegenwartsfragen Südosteuropas. Als Kind war er – nach eigenen Worten – als zugezogener „Zwockel“ in zwei Westpfälzer Dörfern erst einmal „Integrationsverweigerer“, kehrte aber einige Jahre später „schwer bereichert und in dauerhafter Zuneigung zur Pfalz“ nach München zurück.